Begründung:
1) Rechtliche Grundlagen
1a) ÖPNV
Der
Landkreis Friesland ist auf seinem Gebiet die für den öffentlichen
Personennahverkehr (ÖPNV) zuständige Behörde und Aufgabenträger gemäß der
europäischen VO (EG) Nr. 1370/2007 und dem Niedersächsischen Nahverkehrsgesetz
(NNVG). Der öffentliche Personennahverkehr ist dabei als Teil der
Daseinsvorsorge definiert und nach § 4 NNVG den Landkreisen zugewiesen.
Bislang
hat er den ÖPNV auf seinem Gebiet (Linienverkehr) im Wesentlichen über
Schülersammelzeitkarten (SSZK) finanziert. Hierbei hatte der Landkreis keine
Transparenz hinsichtlich der Erlöse bzw. Kostensituationen der Unternehmen und
keinen tatsächlichen Einfluss auf die Linienkonzessionen, insbesondere nicht
auf die tatsächlichen Qualitäten der Verkehrsdienstleistungen gehabt. Sowohl
Linienverläufe als auch die Fahrpläne orientierten sich im Wesentlichen an der
Haupteinnahmequelle der Verkehrsunternehmen (VU), nämlich den Schülerverkehren.
Der
Niedersächsische Landesgesetzgeber hat im Rahmen der Novellierung des NNVG ab
dem 01.01.2017 über die Vorschrift des § 64a Personenbeförderungsgesetz (PBefG)
den kommunalen Aufgabenträgern des ÖPNV für ihre Aufgabenerfüllung etwa 110
Mio. € p.a. zugewiesen. In diesem Betrag sind die bisher an die
Verkehrsunternehmen direkt geleisteten Zahlungen für rabattierte
Ausbildungsverkehre gemäß der Bundesregelung des § 45a PBefG in Höhe von 90
Mio. € p.a. enthalten (bislang über Übergangsverträge der
Landesnahverkehrsgesellschaft Niedersachsen [LNVG] geregelt). Die
Aufgabenträger erhalten aus dieser Summe anteilig den Betrag, der bisher an §
45a–Mittel an Verkehrsunternehmen auf ihrem Gebiet ausgereicht wurde.
Bis
zum 21.12.2019 hat der Landkreis dann als Aufgabenträger für den ÖPNV einen
Qualitätsbericht sowie verpflichtend eine Aktualisierung seines
Nahverkehrsplans dem Land vorzulegen, um die Wirkungen der Finanzzuweisung von
Seiten des Landes transparent überprüfen zu können. Hintergrund ist die
gesetzlich angeordnete Evaluierung der Finanzzuweisungen bis zum 31.12.2021, um
bei Bedarf die ÖPNV-Mittel künftig sachgerechter auf die Niedersächsischen
Aufgabenträger verteilen zu können. Dies bedeutet, dass der Landkreis Friesland
die ihm zugewiesenen ÖPNV-Landesmitteln zur Verbesserung des ÖPNV einsetzen
muss, um nicht u.U. ab 2022 Landesmittel für den ÖPNV an andere Aufgabenträger
in Niedersachsen zu verlieren, die einen qualitativ und quantitativ besseren
ÖPNV für ihre Bürger gewährleisten. Zur erstmaligen Aufstellung des
Nahverkehrsplans können unter anderem die erstmalig zugewiesenen Mittel nach §
7b NNVG genutzt werden.
Aufstellung
und Inhalte des Nahverkehrsplans (vgl.
Vorlage 0273/2017 – BauA 23.10.2017 und 0741/2019 WTKF, BauA, KA 25.06.,
10.07.2019):
Durch
die gesetzlichen Neuregelungen wird der Nahverkehrsplan künftig das wesentliche
Instrument zur Steuerung der ÖPNV-Entwicklung im Landkreis Friesland werden. Im
Nahverkehrsplan werden die wesentlichen Linienverläufe und Bedienformen sowie
die Anforderungen an die Qualitäten der Verkehrsleistungen festgelegt und der
erforderliche Finanzierungsbedarf ermittelt.
Der
NVP dient ferner der Kontrolle und ggf. Anpassung von Mehr- und Minderbedarfen
bei den vom Land zur Verfügung gestellten Mitteln. Die wesentliche Bedeutung
des NVP liegt jedoch darin, dass damit der Landkreis erstmals tatsächlich den
ÖPNV in seinem Sinne gestalten und finanzieren sowie die im NVP formulierten
Ziele umsetzen kann. Hiervon würden dann auch die SchülerInnen und Schüler
sowohl in qualitativer als auch, bei den Selbstzahlern, finanzieller Hinsicht
profitieren, da den bestehenden oder nur geringfügig modifizierten ein deutlich
besseres Fahrplanangebot gegenübersteht.
Der
Nahverkehrsplan befindet sich momentan in der öffentlichen Beteiligung und wird
im Dezember dem Kreistag zum Beschluss vorgelegt. n.
1b)
Schülerbeförderung
Der
Landkreis Friesland ist Träger der Schülerbeförderung auf seinem Gebiet.
Grundlage für die Anspruchsprüfung ist dabei die Schülerbeförderungssatzung des
Landkreises und der § 114 NSchulG. Dort wird die Schülerbeförderung dem
Landkreis als eigener Wirkungskreis übertragen, den er durch seine
Satzung beordnet, und den Kreis der Anspruchsberechtigten festgelegt. Mit
seiner Schülerbeförderungssatzung formuliert der Landkreis seine Bedingungen
für die Umsetzung im eigenen Wirkungskreis.
Für
den Landkreis Friesland wurde der Kreis der Anspruchsberechtigten aus dem § 114
NSchulG übernommen und keine weiteren Anspruchsberechtigten (§ 1) hinzugefügt.
Dabei ist die Beförderungspflicht nicht an die Schulpflicht gekoppelt, sondern
gesetzlich auf die Zeit bis zum Erwerb des ersten berufsqualifizierenden
Abschluss beschränkt. Damit sind die Schüler*Innen der Oberstufen ebenso wie
die in der dualen Ausbildung befindlichen Personen vom Kreis der
Anspruchsberechtigten ausgeschlossen.
Die
in der Satzung festgelegten Entfernungsgrenzen (§ 2) sind entlang der
Rechtsprechung sowie dem ehemals geltenden Schülerbeförderungserlass entwickelt
und vom Kreistag beschlossen worden. Hierin enthalten ist bereits eine
Differenzierung nach Leistungsfähigkeit nach Altersgruppen und zumutbarer
Entfernung erfolgt (§ 2 Abs. 4). Mit Hilfe eines Geoinformationssystems (GIS)
werden die Grenzen der Nahbereiche entlang der tatsächlichen Straßen- und
Wegeverläufe errechnet und können dann karthografisch dargestellt werden.
Gleichzeitig kann über die Adresspunkte eindeutig identifiziert werden, ob der
Wohnort einer/s Schülerin bzw. Schülers innerhalb oder außerhalb eines
Nahbereichs liegt. Bei Änderungen, z. B. dem entstehen neuer Siedlungsteile,
werden die Nahbereiche angepasst. In diesem Sinne ist das Wort „orientieren“ (§
2 Abs. 2) nicht mit einer straßenbezogenen Einzelfallprüfung gleichzusetzen.
Die Nahbereiche sind damit nichts anderes als die rechnerisch ermittelte
Überprüfung der Entfernung und deren grafische Darstellung als Grundlage für
die Ermessensentscheidungen. Satzung und Nahbereiche stellen damit die
Ausformulierung der Zumutbarkeitsgrenzen aus dem § 114 NSchG dar und sind für
die Verwaltung bindende Vorgabe für die Ermessensentscheidungen in der
Anspruchsprüfung.
Der
Rechtsanspruch auf Übernahme der Beförderungskosten besteht für jeden
Anspruchsberechtigten, so dass der Beförderung im ÖPNV auch eine Kostenerstattung
für die Übernahme von Fahrleistungen in Privat-Pkw, begrenzt auf die maximalen
Kosten für die ÖPNV-Nutzung, erfolgen muss.
2.) Kostenlose Schülerbeförderung für alle
Schuljahrgänge:
Zu
dem Antrag auf kostenlose Schülerbeförderung für alle Schuljahrgänge bleibt,
wie bereits umfänglich im Rahmen der Anfrage des Jugendforums Jever und des
Vorschlags über LiquidFriesland vom 15.03.2017 von Herrn Striegel (BauA v.
08.05.2017 - Vorlage Nr. 0170/2017) und dem Antrag aus 11/2017 (Vorlage 0320/2017)
behandelt, folgendes festzuhalten:
Die
Schülerbeförderungssatzung in ihrer jetzigen Fassung berücksichtigt bereits die
Entwicklung der Schullandschaft im Landkreis und entspricht den gesetzlichen
Vorgaben, maßgeblich ist hier § 114 NSchG, bzw. den untergesetzlichen, d. h.
durch Verordnungen oder auch Urteilen ausgebildeten Anwendungsrecht,
Regelungen.
Die
Schülerbeförderung ist den Landkreisen als eigenen Wirkungskreis übertragen und
steht damit auch in der eigenen finanziellen Verantwortung der Landkreise.
Ansprüche die über die Anforderungen des § 114 NSchG hinausgehen sind in diesem
Sinne sich jährlich wiederholende freiwillige Leistungen.
Für
das Haushaltsjahr 2019 sind rund 4,6 Mio. EUR zur Finanzierung der
Schülerbeförderung vorgesehen. Von diesen 4,6 Mio. EUR werden ca. 2.300.000 EUR
für Fahrkarten aufgewendet und unterstützen so indirekt den ÖPNV in der Region.
In
den vergangenen Jahren sind die Kosten für die Beförderung kontinuierlich
gestiegen. Dieser Trend konnte im 2018 durch konsequenter Einzelfallprüfung
erstmalig gestoppt werden. Damit gehen mithin nicht alle derzeit für die
Schülerbeförderung aufgewendeten Mittel in die Finanzierung des ÖPNV, sondern
lediglich knapp 50%.
Die
Auswirkungen des Antrags können deshalb nur geschätzt werden, da der Kreis der
Anspruchsberechtigten nur auf einer Individualprüfung festgestellt werden kann.
Im Antrag selbst ist umfasst dabei alle Personen, für die die Schulpflicht
gilt. Hierzu ist folgendes auszuführen:
Es
gibt derzeit 12.089 SchülerInnen, davon 3.405 GrundschülerInnen. Die
Sekundarstufe II (11.-13. Klasse) besuchen 3.525 SchülerInnen, bei
Berücksichtigung des Gymnasium und der Oberstufen an der IGS sowie den
Berufsschulen (Voll- und Teilzeit).
Die
10. Klassen an Schulen mit Oberstufen besuchen aktuell 484 SchülerInnen,
davon haben 308 Anspruch auf eine kostenlose Schülerbeförderung, das sind 63 %.
Die Übergangsquoten von der 10. in die 11. Klasse betragen ca. 90 % beim
Gymnasium und ca. 50 % bei der IGS. Demnach wechseln ca. 350 SchülerInnen in
die 11. Klasse, davon hätten ca. 220 Anspruch. (220 x 3 = 660 (Gesamtzahl
11.-13. Kl.) x 75Euro/Monat (durchschnittlicher Preis für eine
Schülermonatskarte) x 11 Monate = 550.000 Euro pro Jahr.
Von
den aktuell 2.880 Berufsschülern haben im Rahmen der derzeitigen Satzung 230
SchülerInnen Anspruch auf eine kostenlose Beförderung, da sie das
Berufsgrundschuljahr besuchen und erst danach die notwendige Qualifikation für
eine Ausbildung besitzen. Bei den Berufsschülern liegt die Quote der
Anspruchsberechtigten aufgrund der großen Einzugsgebiete bei ca. 70 %. Sollte
nun der Kreis der Anspruchsberechtigten auf alle Berufsschüler ausgeweitet
werden, hätten schätzungsweise 2.000 SchülerInnen Anspruch auf eine kostenlose
Beförderung, ca. 1.700 mehr als momentan. Demnach würden sich Mehrkosten in
Höhe von ca. 1.100.000 € pro Jahr nur für die Berufsschüler ergeben. Grundlage
ist dabei ein durchschnittlicher Preis für die Schülermonatskarte von moderaten
60 € je Monatsfahrkarte.
Selbst
wenn man diese Rechnung nur für die 1.500 Vollzeitschüler an den Berufsschulen
aufstellt (Abgrenzung dann allerdings schwierig ohne Ungleichbehandlungen
herbeizuführen), ergeben sich für ca. 1.000 Anspruchsberechtigte Mehrkosten in
Höhe von ca. 800.000 € pro Jahr.
Eine
Ausweitung der Anspruchsberechtigung hätte somit Mehrkosten von rund 1.300.000
EUR jährlich zur Folge.
Die
angegebene Berechnung ist somit eine Hochrechnung, basierend auf den aktuellen
Zahlen der 10. Klassen bzw. der aktuellen Schülerzahlen der Berufsschulen. Entsprechend
kann ohne die konkreten Wohnorte der SchülerInnen keine verbindliche Aussage
über die Anzahl der zu befördernden SchülerInnen getroffen werden. Für die
SchülerInnen der Oberstufen wäre mindestens ein Nahbereich von 5 km anzuwenden
(analog 7.-10. Klasse, ggf. darüber hinaus); d. h. SchülerInnen mit einem
Wohnort näher als 5 km hätten weiterhin keinen Anspruch auf Beförderung.
Der Ermittlungsaufwand wäre erheblich. Bei dieser Berechnung wurden ebenfalls
noch keine SchülerInnen berücksichtigt, die ggf. dauerhaft oder vorrübergehend
mit dem Taxi befördert werden müssen (zu weite Entfernung oder gefährlicher Weg
zur Bushaltestelle, keine zumutbare Busverbindung oder medizinische Gründe).
Eine Taxibeförderung kostet je nach Beförderungsstrecke im Durchschnitt ca.
25.000 bis 30.000 Euro pro Schüler/Schuljahr. Eine Prognose der Kosten ist hier
jedoch nicht möglich.
Eine
darüber hinaus gehende, individuelle Anspruchsprüfung a priori für alle dann
neu anspruchsberechtigten Schüler in Friesland anhand des jeweiligen Wohnortes
wird hier voraussichtlich kein günstigeres Ergebnis ergeben, da die
angenommenen Durchschnittszahlen auf den langjährigen und tatsächlichen
Erfahrungswerten beruhen und eher konservativ geschätzt sind.
Eine
zusätzliche Beförderung von SchülerInnen über die Pflichtaufgabe nach § 114
NSchG hinaus hingegen wird keine positiven Auswirkungen auf den ÖPNV haben.
Hierdurch können weder bestehende Linien verstärkt noch neue Bedienformen
finanziert werden und durch die erheblichen Mehrkosten (mindestens 1.300.000 €
pro Jahr) würden ebenfalls Mittel für den Ausbau des ÖPNV fehlen. Eine
Ausweitung des ÖPNV bedeutet für die ggf. selbst erworbenen Fahrtenkarten eine
deutliche Verbesserung, wenn bei gleichem Preis die tatsächliche Nutzbarkeit
deutlich erhöht wird (mehr Fahrtmöglichkeiten für das gleiche Geld).
Im
Rahmen des demographischen Wandels sollte angestrebt werden, die weniger
werdende Nachfrage nach öffentlichen Leistungen der Daseinsvorsorge nicht noch
weiter in der Fläche zu verteilen, da dies sowohl zu individuellen als auch
öffentlich höheren Folgekosten führt. Eine Ausweitung der Anspruchsberechtigung
würde dies begünstigen und den Bemühungen eines NVP (siehe oben) eher
entgegenstehen. Denn die individuellen Vorteile relativ günstigerer Boden- und
Immobilienpreise verursachen folgerichtig auch höhere individuelle
Mobilitätskosten, die dann von der Allgemeinheit getragen würden.
Wohnstandorte
an den zentralen Orten der Gemeinden hingegen ermöglichen echte
Familienfreundlichkeit, da sowohl eine Vielzahl von Nachfragern gebündelt und
so qualitätsvolle und schnell erreichbare Angebote aufrecht erhalten werden
können, als auch eine effiziente Bereitstellung öffentlichen Nahverkehrs bzw.
der Schülerbeförderung möglich wird. Diese grundlegende strategische Überlegung
ist zudem tragendes Element für das aktuelle (Ziel 3.6.1 RROP 2003) sowie das
in Aufstellung befindliche Regionale Raumordnungsprogramm (RROP), das für
Fachplanungen wie den NVP, die maßgeblichen Rahmenbedingungen setzt. Zugleich
ist der NVP einer der wichtigen Bausteine zur Implementation der regionalen
Strategie ist, so dass eine Abweichung auch die selbst gesetzten Ziele des
Landkreises widerspricht.
Die
dort eingesparten Mittel wiederum können für den weiteren Ausbau von Schulen
und ähnlichen Infrastrukturen der Daseinsvorsorge verwendet werden. Zudem
können die Mittel auch eingesetzt werden, um attraktive Tarife für alle
Bevölkerungsschichten zu finanzieren (z. B. Niedersachsenticket) und so den
ÖPNV nachhaltiger zu stärken, als durch die Finanzierung einer vergleichsweise
kleinen Zielgruppe. Im Rahmen des Nahverkehrsplans werden zudem weitere
Optimierungen in den Bedienformen sowie Tarifierungen ermittelt, so dass dann
auch die heute nicht anspruchsberechtigten SchülerInnen hiervon profitieren
können.
3.) Aktueller Stand der Diskussion auf
Landesebene
Der
Antrag befindet sich derzeit auch in intensiver Diskussion auf Landesebene.
Hierzu haben mittlerweile sowohl die Mehrheitskoalition SPD-CDU als auch die
Opposition Bündnis90/Die Grünen und die FDP unterschiedliche Anträge in den
Landtag eingebracht.
Die
bislang fehlenden endgültigen Entscheidungen zu diesen Anträgen zeigen
beispielhaft die grundlegenden Probleme mit der Ausweitung des Anspruchs auf
Erstattung bzw. Übernahme der Beförderungskosten – denn kostenlos ist die
Beförderung deshalb nicht – für die Ausbildungsverkehre auf.
Dies
fängt bei einer verlässlichen Kostenschätzung an, so dass diese je nach Modell
zwischen 80 und 100 Mio. € jährlich schwanken. Ferner zeigt es sich, dass auch
der Kreis der Anspruchsberechtigten nicht so einfach festzustellen ist, denn
OberstufenschülerInnen bzw. SchülerInnen der BBS können durchaus bereits die
Mindestschulpflichtzeit erfüllt haben, befinden sich aber dennoch Vollzeit in
einem schulischen oder beruflichen Bildungsgang, hätten aber keinen Anspruch
mehr. Überdies ist der Aufwand, um z. B. eine Rabattierung nach 7a PBfG zu
ermöglichen, erheblich ist. Strittig ist
zudem, ob es einen Beförderungsanspruch oder einen Kostenerstattungsanspruch
geben soll. In den o. g. Kosten sind u. a. die bei den Landkreisen anfallen
zusätzlichen Verwaltungskosten nicht enthalten. Dieser würde für den LK
Friesland sicherlich einer vollen AK im Bereich E6 (ca. 69.000 EUR
arbeitgeberseitig) entsprechen.
Zusammenfassung:
Eine
landkreisseitige Einführung der kostenlosen Schülerbeförderung für alle
Schülerinnen und Schüler, die der Schulpflicht unterliegen, bietet zwar
unmittelbare Vorteile für den Kreis der Betroffenen, zieht aber in Hinblick auf
die Entwicklung des ÖPNV und der finanziellen Dauerbelastung des Landkreises
erhebliche Nachteile mit sich.
Zu
den wesentlichen Nachteilen zählt insbesondere, dass damit erhebliche Mittel
zur direkten Stärkung des ÖPNV für alle Bevölkerungsgruppen fehlen werden. Eine
zusätzlich durch den Landkreis gekaufte Fahrkarte führt zu keinem besseren
Verkehrsangebot, denn Fahrtziele und Fahrzeiten entsprechen dann weitestgehend
dem heutigen Angebot. Ein verbessertes Verkehrsangebot ist aber für alle
Bevölkerungsgruppen wichtig und entlastet die Zielgruppe des Antrags ebenfalls.
Denn nur mit einem, wie z. B. im Nahverkehrsplan vorgeschlagen, erweiterten
ÖPNV-Angebot werden auch zusätzliche Fahrten generiert. Einer Monatskarte steht
dann auch ein adäquates Angebot gegenüber, so dass mehr Fahrten realisiert
werden können und der Preis pro Fahrt damit sinkt. Überdies kann mit einem gut
ausgebauten ÖPNV auch Einsparpotenziale bei den derzeitigen Kosten der
Schülerbeförderung im Freistellungs- und Individualverkehr (Taxibeförderung)
gehoben werden.
Ferner
besteht weiterhin die Abgrenzungsproblematik. Neben der schulischen Bildung
sind auch StudentInnen, Personen in einem freiwilligen sozialen oder
ökologischen Jahr und JahrespraktikantInnen auf den ÖPNV angewiesen, ohne über
ein Einkommen zu verfügen, dass sich aus einer Vollzeit-Berufstätigkeit ergeben
kann. Diesen Gruppen sind, ebenso wie denen der RentnerInnen usw., ebenfalls
auf ein gutes Verkehrsangebot angewiesen.
Darüber
hinaus würde eine Ausweitung des Anspruchs auch die Kostenerstattungsansprüche
für die Nutzung des Individualverkehrs beinhalten müssen, um den Grundsatz der
Gleichbehandlung zu beachten. Hierdurch würde kein Beitrag zur Stärkung des
ÖPNV geleistet, woran aber der ländliche Raum ein besonderes Interesse hat
(siehe auch NLT Rundschreiben 528/2019 und 894/2019 nebst Anlagen).
Schlussendlich würde eine
entsprechende Satzungsänderung - bei inhaltlicher Einigkeit eines Großteils der
Parteien - den Lösungsdruck auf Landesebene
verringern und den Landkreis auf Dauer in Höhe von rund erheblich belasten
Beschlussvorschlag:
Der endgültige Beschluss wird bis zur Entscheidung auf Landesebene zurückgestellt
Anlage(n):
NLT-Rundschreiben
528 und 894/2019